В очередной раз благодаря Конституционному суду РФ (КС) принят жизненный для собственников земельных участков акт - Постановление Правительства РФ от 18.02.2023 г. N 270 "О некоторых вопросах использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства". Данным Постановлением внесены изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон" (далее — Правила).
Теперь электросетевые компании уже не смогут произвольным образом ограничивать строительство на частях земельных участков, попавших в охранные зоны ЛЭП.
Врезка (Далее до слов «Конец врезки» можно пропустить, если не интересно, как относиться к зонам с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ), положения по которым не разработаны, то есть, ко всем, коме охранных зон объектов электросетевого хозяйства).
КС рассмотрел жалобу В.Б. Колобаева (Постановление Конституционного Суда РФ от 13.10.2022 N 43-П), который 16 апреля 2019 года обратился в администрацию городского округа Клин Московской области с уведомлением о планируемом строительстве садового дома на принадлежащем ему земельном участке с видом разрешенного использования "для садоводства", расположенном в своей основной части в границах охранной зоны (ОЗ) линии электропередачи. По результатам рассмотрения обращения вынесено обратное уведомление от 22 апреля того же года о недопустимости размещения объекта строительства на участке, поскольку заявителем не получено согласие на такое размещение у собственника линии электропередачи. 3 мая 2019 года филиал публичного акционерного общества "Московская объединенная электросетевая компания" отказал в согласовании планируемого строительства. Поддержали отказ электросетевой компании суды первой, апелляционной и кассационной инстанции.
В силу ранее действовавшего подпункта "а" пункта 10 Правил в пределах ОЗ без письменного решения о согласовании сетевых организаций юридическим и физическим лицам запрещаются строительство, капитальный ремонт, реконструкция или снос зданий и сооружений.
КС отметил, что институт получения предварительного согласия уполномоченной организации на строительство или реконструкцию зданий и сооружений в ОЗ объектов электросетевого хозяйства предназначен для обеспечения надежной и безопасной работы этих объектов, для защиты жизни и здоровья, притом что отказ в таком согласовании должен быть мотивированным и может быть оспорен в суде.
КС напомнил, что Федеральным законом от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" изменено регулирование условий и порядка ограничения хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц в зонах с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ), включая регулирование института согласования такой деятельности. В частности, Земельный кодекс Российской Федерации дополнен главой XIX "Зоны с особыми условиями использования территорий" (статьи 104-107). Эти изменения преследуют цель комплексной регламентации таких зон (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2019 года N 26-П), в том числе на стыке земельного и градостроительного законодательства.
Пункт 3 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации (вступил в силу с 4 августа 2018 года - часть 2 статьи 27 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ) содержит общий запрет требовать согласования размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности в границах ЗОУИТ, предусматривая исключение из него для размещения зданий, сооружений в границах придорожных полос автомобильных дорог общего пользования. Переходными положениями Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ сохранено требование согласования хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц с собственниками (владельцами) объектов, в целях охраны которых установлены соответствующие зоны, и для ряда других ЗОУИТ. Так, в силу его статьи 26 до дня установления зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газо-, нефте-, нефтепродукто- и аммиакопроводов) в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации и с утвержденным Правительством Российской Федерации положением о такой зоне строительство, реконструкция зданий, сооружений в границах минимальных расстояний до трубопроводов допускаются только по согласованию с организацией - собственником системы газоснабжения, нефте-, нефтепродукто-, аммиакопровода или уполномоченной ими организацией (часть 21), а пункт 3 статьи 106 данного Кодекса не применяется в случае, предусмотренном частью 3 статьи 4 Федерального закона от 1 июля 2017 года N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны" (часть 46).
Часть 10 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ (в действующей редакции, введенной федеральными законами от 27 декабря 2019 года N 455-ФЗ и от 30 декабря 2021 года N 447-ФЗ) предусматривает, что ЗОУИТ, которые установлены до 1 января 2025 года нормативными актами или решениями об их установлении, при соблюдении условий, указанных в частях 8 и 9 той же статьи, считаются установленными вне зависимости от соответствия решений об их установлении требованиям, установленным в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации; внесение изменений в указанные решения или принятие новых решений об установлении таких зон или их границ в соответствии с требованиями данного Кодекса не требуется, за исключением случая, предусмотренного частью 11 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ.
Введение пунктом 3 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации общего запрета требовать согласования размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности в границах ЗОУИТ предполагает нормативное закрепление иных средств обеспечения надежной и безопасной работы объектов, в целях охраны которых установлены соответствующие зоны, включая охранные зоны объектов электросетевого хозяйства, а равно средств защиты жизни и здоровья граждан в таких зонах. Для решения данной задачи Федеральный закон от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ внес изменения, в частности, в Земельный кодекс Российской Федерации, конкретизировав условия и порядок ограничений размещения юридическими и физическими лицами зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности в границах ЗОУИТ, в том числе в связи с использованием земельных участков в таких зонах.
Так, статья 106 Земельного кодекса Российской Федерации, которой в составе главы XIX он дополнен указанным Федеральным законом, предусматривает следующее. В утверждаемом Правительством Российской Федерации положении в отношении каждого вида ЗОУИТ, за исключением возникающих в силу федерального закона (водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы, защитные зоны объектов культурного наследия), помимо иных предписаний должен содержаться перечень ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах таких зон, за исключением случаев, если перечень этих ограничений установлен федеральным законом, а также перечень ограничений хозяйственной и иной деятельности, которые могут быть установлены на водном объекте в случае, если в границы ЗОУИТ включаются акватория водного объекта, ее часть; данным положением могут быть установлены разные перечни таких ограничений в зависимости от видов или характеристик объектов и территорий, в отношении которых устанавливаются ЗОУИТ (подпункт 6 пункта 1). При определении перечня ограничений использования земельных участков должны устанавливаться исчерпывающий перечень видов зданий, сооружений, их разрешенного использования (назначения), или требования к параметрам зданий, сооружений, размещение которых допускается либо запрещается в границах зоны, или требования к зданиям, сооружениям, размещение которых допускается в границах зоны, исходя из оценки их влияния на объект, территорию, в целях охраны которых установлена зона, либо из оценки влияния объекта, территории на размещаемые здания, сооружения при условии, что оценка соответствия данным требованиям может быть предметом экспертизы проектной документации; при определении перечня ограничений использования земельных участков должен устанавливаться исчерпывающий перечень видов деятельности, которые допускаются или запрещаются в границах зоны (пункт 2). В решении об установлении ЗОУИТ указываются в том числе конкретные ограничения использования земельных участков из перечня ограничений, установленных федеральным законом или положением о зоне соответствующего вида, за исключением случая, предусмотренного пунктом 8 той же статьи; включение в решение об установлении зоны таких ограничений использования земельных участков, которые не предусмотрены федеральным законом или положением о зоне, не допускается (подпункт 2 пункта 7). Если в соответствии с федеральным законом или положением о зоне соответствующего вида установленный перечень ограничений использования земельных участков является единым для всех зон данного вида и не может меняться в зависимости от характеристик объекта или территории, применительно к которым устанавливается зона, в решении об установлении зоны не указываются ограничения использования земельных участков в границах зоны, ее подзон, а указываются сведения о федеральном законе или положении о зоне, которыми установлены эти ограничения (пункт 8).
Названная обязанность Правительства Российской Федерации закреплять в положениях о ЗОУИТ конкретный (а для некоторых случаев - исчерпывающий) перечень ограничений и запретов хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц направлена на защиту их прав и законных интересов, позволяя в том числе исключить (если законом не предусмотрено иное) согласование их действий в таких зонах с собственниками (владельцами) объектов, в целях охраны которых установлены такие зоны. С данным регулированием согласуются также положения статьи 51 "Разрешение на строительство" (в действующей редакции) и статьи 51.1 "Уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома", введенной Федеральным законом от 3 августа 2018 года N 340-ФЗ, Градостроительного кодекса Российской Федерации.
КС также отметил, что отсутствие - как общее правило - необходимости предварительно согласовывать размещение зданий, сооружений или осуществление иных видов деятельности в соответствующих зонах с собственниками (владельцами) объектов, в целях охраны которых установлены такие зоны, не исключает учета мотивированной нормативными требованиями позиции этих собственников (владельцев) органами публичной власти при решении ими в ходе рассмотрения заявлений (уведомлений) заинтересованных лиц вопроса о возможности строительства или реконструкции в таких зонах.
Тем самым установление в пункте 3 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации общего запрета требовать согласования размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности юридическими и физическими лицами в границах ЗОУИТ - притом что этот запрет сопряжен с развернутой нормативной конкретизацией условий и порядка ограничений названной деятельности, которая не должна, как это вытекает из статей 17,19,34,35,36,46 и 55 Конституции Российской Федерации, нарушать равновесие имущественных и иных прав заинтересованных лиц, - само по себе объективно направлено на исключение произвола и повышение открытости и предсказуемости при принятии уполномоченными органами градостроительных и тому подобных решений, на устранение излишних препятствий для допускаемой законом деятельности в таких зонах. Поэтому сохранение требования о согласовании в соответствии с положением, являющимся предметом рассмотрения по делу, фактически снижает уровень гарантий прав граждан и организаций в отношениях по строительству или реконструкции зданий и сооружений - по сравнению с той моделью регулирования, которая предусмотрена в Земельном кодексе Российской Федерации.
Переход к новому регулированию правового режима ЗОУИТ, исключающему, по общему правилу, согласование размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности в границах таких ЗОУИТ (владельцами) объектов, в целях охраны которых они установлены, требует увязать прекращение действия прежнего порядка с утверждением положений о таких зонах, содержащих перечни конкретных, а для определенных случаев - исчерпывающих ограничений использования земельных участков (пункты 2,7 и 8 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации).
При таких обстоятельствах отказ (формально следующий из пункта 3 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 27 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ) от института предварительного согласования строительства или реконструкции зданий и сооружений на земельных участках в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства с собственниками (владельцами) объектов, в целях охраны которых такие зоны установлены, до введения в действие предусмотренных законом положений об охранных зонах объектов электросетевого хозяйства несет в себе конституционно неприемлемый риск нарушения надежной и безопасной работы этих объектов, ставящий под угрозу жизнь и здоровье граждан. Стремясь к балансу конституционных ценностей, КС Российской Федерации - учитывая, что само по себе требование о таком согласовании вне контекста современного регулирования, отказывающегося, по общему правилу, от этого института в пользу нормативного регулирования ограничений, применяемых органами публичной власти при решении вопроса о строительстве или реконструкции в охранных зонах, в конфликт с конституционными предписаниями не вступает, - посчитал необходимым прибегнуть к конституционному истолкованию оспариваемой нормы. При этом КС, в частности, исходил из того, что механизм согласования строительства или реконструкции зданий и сооружений с собственником (владельцем) объектов электросетевого хозяйства, в связи с размещением которых установлена охранная зона, должен быть - для сокращения обременений застройщиков административными процедурами и для обеспечения защиты их прав - максимально приближен к той модели регулирования, которая с 2018 года установлена применительно к ЗОУИТ непосредственно в Земельном кодексе Российской Федерации и согласуется с закрепленными Градостроительным кодексом Российской Федерации порядками выдачи разрешения на строительство и уведомления о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, поскольку, по смыслу статей 2 и 18 Конституции Российской Федерации, обязанностью публичной власти является минимизация последствий промедления с принятием подзаконного регулирования, которым обеспечивается реализация федерального закона, улучшающего положение субъектов правоотношений.
КС по результатам рассмотрения дела поручил Правительству Российской Федерации в кратчайший срок внести изменения в действующее правовое регулирование, установив в положении об охранных зонах объектов электроэнергетики порядок, исключающий получение физическими и юридическими лицами предварительного письменного согласования строительства или реконструкции зданий и сооружений в охранных зонах объектов электросетевого хозяйства. Конец Врезки.
Наконец-то в отношении охранных зон (ОЗ) объектов электросетевого хозяйства приняты понятные застройщикам требования. Подпункт «а» пункта 10 Правил в новой редакции не содержит требования о согласовании строительства в ОЗ ЛЭП с ее владельцем. Хотя это еще и не «Положение» об ОЗ объектов электросетевого хозяйства, но документ максимально к нему приближенный. Появились в частности требования о размещении объектов капитального строительства (ОКС) в ОЗ ЛЭП, в которых зона запрета на размещение ОКС (L1) для ЛЭП до 220 кВ занимает незначительную часть ОЗ (Таблица).
Таблица
ЛЭП, кВ 1-20 35 110 150 220 330 400 500 750
ОЗ, м 10 15 20 25 25 30 30 30 40
L1, м 2 4 4 5 6 20 20 30 40
L2, м 8 11 16 20 19 10 10 0 0
где L1- требуемое удаление ОКС от проекции на землю крайнего фазного провода ЛЭП,
L2= ОЗ-L1- наибольшее расстояние, на которое ОКС может быть в ОЗ от ее внешнего края.
Для исполнения поручения КС в «кратчайшие сроки» Правительству РФ потребовался 1 год. В отношении остальных 27 (на самом деле — около 50) ЗОУИТ появления «Положений» о них ждать еще долго. Если с 2018 разработан только первый акт, напоминающий «Положение», и то - по поручению КС к исполнению «в кратчайшие сроки», то по остальным ЗОУИТ «Положения», наверное, могут появиться не через один десяток лет.
Про радостное - конкретные, в целом исполнимые, требования по размещению ОКС в ОЗ ЛЭП - поговорили, теперь о грустном.
Новая редакция подпункта «з» пункта 11 Правил предусматривает запрет на посадку и вырубку в ОЗ ЛЭП деревьев и кустарников. Здесь следует ожидать репутационных потерь разработчиков Правил, т.к. никто это требование исполнять не будет и следить за его исполнением также не будут, т.к. кустарники и низкорастущие деревья не могут оказывать влияния на работу ЛЭП. «Нельзя отдавать приказ, который не будут исполнен». Кроме того, около трети всех садоводческих товариществ расположены на неудобьях — под ЛЭП. В таких СНТ в ОЗ ЛЭП может находится значительная часть или вся площадь садовых участков. Естественно, садоводы не будут вырубить свои яблони и кустарники (хотя, вырубать теперь тоже запрещено) из-за того, что кто-то плохо подумал при формулировании требований к ОЗ ЛЭП. Достаточно было прописать запрет на высокорастущие деревья в ОЗ ЛЭП, и то - не на всей зоне, а в ее части, на удалении, например, ближе 20 м от крайнего фазного провода. Напротив, деревья снижают напряженность электрического поля, и их высадка показана в той части ОЗ, откуда они не могут повредить ЛЭП при своем падении.
Есть и более серьезная проблема. Это установление наряду с ОЗ ЛЭП публичного сервитута для обслуживания ЛЭП по площади, совпадающего с ОЗ. Очень немногое сетевые компании устанавливают сервитуты в размере реальной потребности, например, в пределах дороги, на которой установлены опоры и над которой висят провода ЛЭП. Обычная практика: сервитут равен ОЗ. Сервитуты формально не относятся к ЗОУИТ, хотя таковыми по сути являются и отражаются в соответствующих разделах ЕГРН. Поэтому можно предположить, что в отношении сервитутов никогда не будут разработаны «Положения», о которых упоминалось выше. Конечно же, сетевые компании, чтобы «не делать лишней работы» будут и дальше устанавливать сервитуты в размере ОЗ, хотя это им не нужно на практике. Напомним, что сервитут для ЛЭП предполагает свободный доступ, что должно означать отсутствие ограждений у участков или как минимум съемные секции забора. А поскольку, как правильно действовать, индивидуальные собственники не знают, а сетевые компаниям не станут обременять себя конкретикой, никакого свободного доступа в пределах участков не будет предусматриваться. Сетевые компании при аварийно-ремонтных работах будут ломать заборы, если им так будет удобно.
На мой взгляд, реально необходимые размеры сервитутов для ЛЭП сетевые компании должны обосновывать технологией монтажных или ремонтных работ, и не иметь права назначать сервитуты равными ОЗ.
Поскольку сервитуты и ОЗ ЛЭП - взаимосвязанные ограничения, уместно будет процедуру определения зон сервитутов включать в «Положение» об ОЗ объектов электросетевого хозяйства. Почему бы не помечтать о нормальности?
